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解讀《中華人民共和國防震減災法》

時間:2017-09-05 09:53:00來源:

  《中華人民共和國防震減災法》(以下簡稱《防震減災法》)已由第十一屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議于2008年12月27日修訂通過,自2009年5月1日起施行。 

  新修訂的《防震減災法》,堅持以人為本、科學減災的指導思想,堅持突出重點、全面防御的發展戰略,堅持預防為主、防御與救助相結合的工作方針,堅持防震減災服務經濟社會發展的根本要求。體現了國家對防震減災工作的高度重視,凝聚了全國人大和各級政府的共同智慧。貫徹實施《防震減災法》,是推進防震減災依法行政的根本要求,是實現防震減災目標的重要保障。 


第一章  總則



  《防震減災法》對我國防震減災領域中各個方面的社會關系作了全面的法律規定,是調整防震減災領域各種社會關系的基本法律規范。本章的主要內容包括防震減災法的立法宗旨和目的、調整對象及其適用范圍、工作方式、政府有關防震減災工作職責、防震減災工作管理體制、抗震救災指揮機構職能以及政府組織防震減災知識宣傳教育、任何單位和個人參加防震減災活動的法律義務等規定。 


  《中華人民共和國防震減災法》第一條:為了防御和減輕地震災害,保護人民生命和財產安全,促進經濟社會的可持續發展,制定本法。 

  【釋義】本條是關于防震減災法立法宗旨和目的的規定。黨的十五大明確提出了“依法治國、建設社會主義法治國家”的治國方略,加強立法工作,保證社會主義建設事業各個方面都做到有法可依是貫徹這一治國方略的重要舉措。為了加強防震減災領域的法制建設,使防震減災工作和防震減災活動規范化和制度化,制定一部調整防震減災領域各種社會關系的法律,提高防震減災工作和防震減災活動的效率,推進防震減災事業的發展,實現防御和減輕地震災害、保護人民生命和財產安全、促進經濟社會的可持續發展,成為本法的立法宗旨。防震減災不僅涉及政府,也涉及社會各個組織,同時也涉及每個公民個人,防震減災法的立法目的正是為了調整社會各個方面在防震減災活動中的社會關系,以明確各級人民政府及各個職能部門的職權和職責,以及明確任何單位和公民個人在防震減災活動中的權利和義務。并且通過立法,明確規定國家對防震減災工作的方針,明確規定國家對防震減災活動有關問題的政策。 


  《中華人民共和國防震減災法》第三條:防震減災工作,實行預防為主、防御與救助相結合的方針。 

  【釋義】本條是關于防震減災工作方針的規定。本條確立了人民政府及有關部門或者機構在依法履行防震減災工作職責時應當遵循的總的原則。新中國建立以來,國家對地震工作給予了極大重視和支持,根據不同歷史時期國家的不同戰略方針,階段行性地調整地震工作的方針。“以預防為主”的思想,是1966年邢臺地震后首先由周恩來總理倡導的,1972年正式確立為地震工作方針。隨著歷史時期的變遷,地震工作方針的表述有所不同,但以預防為主的核心思想卻從未改變。歷次大地震的教訓也表明:一次大地震的發生可以造成巨大的人員傷亡和財產損失,要做到減少人員傷亡和財產損失,必須堅決地貫徹以預防為主的指導思想,認真做好震前的防御工作。但地震是一種自然現象,人類不可能控制地震,地震的發生是不可避免的,所以在做好震前防御工作的同時,還必須實施有效的救助。震后救災與重建是防震減災的四個環節之一,這表明,救災活動對于減少地震造成的人員傷亡和財產損失有著十分重要的作用。歷次地震的救災實踐表明:救助工作不僅對挽救災區人員傷亡、減少財產損失有著重要作用,而且對災區生活的恢復和安定以及對災區的社會恢復與重建都是十分重要的。所以,在預防為主的思想指導下,必須強調防御與救助相結合。因此,本條所確立的以預防為主,防御與救濟相結合的防震減災工作方針,既突出了預防工作是人民政府和有關部門或者機構從事防震減災工作所必須關注的工作重點,同時又強調了防御與救助兩個方面的工作必須相互結合,才能收到減輕地震災害的效果。 


  《中華人民共和國防震減災法》第七條:各級人民政府應當組織開展防震減災知識的宣傳教育,增強公民的防震減災意識,提高全社會的防震減災能力。 

  【釋義】防震減災宣傳教育是防震減災工作的重要組成部分,是地震災害預防中非工程性預防的重要措施,是為防震減災工作奠定群眾基礎的重要途徑,是提供全社會防震減災能力的重要保障。因此,本條規定了各級人民政府組織開展防震減災知識宣傳教育的基本職責。要求各級政府組織開展防震減災知識的宣傳教育,增強公民的防震減災意識,提高全社會的防震減災能力。防震減災知識主要包含地震監測預報方面的知識、地震災害預防方面的知識、地震應急方面的知識和震后救災與重建方面的知識。很多地震災害的實踐表明,自救和互救是地震災害發生后,災區基本救助形式之一,而具有防震減災知識和防震減災意識的公民,他們的行為選擇往往具有理智性和科學性,往往能獲得保護自我以及保護他人的良好效果。所以,提高公民在地震災害中自救、互救的能力,對應急救助十分重要,尤其是對挽救生命損失是至關重要的。 


  《中華人民共和國防震減災法》第八條:任何單位和個人都有依法參加防震減災活動的義務。 

  國家鼓勵、引導社會組織和個人開展地震群測群防活動,對地震進行監測和預防。 

  國家鼓勵、引導志愿者參加防震減災活動。 

  【釋義】本條是關于任何單位和個人都有參加防震減災活動義務的規定。防震減災活動的根本目的在于保護人民生命免造損害,保護國家財產、集團財產和個人財產免造損失,這就決定了參加防震減災活動應當成為全社會的共同義務。事實上,防震減災活動既包括人民政府及有關部門或者機構依法履行自身職責的從事防震減災工作的行為,也包括社會組織和公民依法參與防震減災活動的行為。國家以法律規定的形式明確了參加防震減災活動是全社會的法定義務,使防震減災活動中的一些重要社會關系具有法律關系的性質,進而發展有利于防震減災的社會關系。防震減災作為一項重要的社會系統工程,要實現最大限度地減輕地震災害所造成的損失的任務,就不惜依靠科技、依靠法制、依靠全社會的共同參與,開展群測群防工作和組建志愿者隊伍正是滿足社會參與的重要舉措。幾十年的經驗表明,群測群防工作在短臨預報和在緊急情況下帶動周圍群眾作出應急響應中發揮著重要作用,為我國多次地震實現成功短臨預報起到了不可替代的作用。同時,由于防震減災活動是一項復雜的系統工程,因此應當對有志參與其中的志愿者進行必要的管理,引導他們、訓練他們、使其具有高度的組織紀律性,具備一定的專業知識和技能。 


第三章  地震監測預報



  地震監測預報是防震減災的基礎環節。地震監測預報包括監測地震、預測未來地震發生的科學技術工作和地震預報發布的行政管理工作。地震監測預報的科學技術內容包括為獲取與地震有關的信息所開展的地震活動與地震前兆信息的檢測、傳遞、處理和分析,以及在此基礎上進行的對未來可能發生地震的時域、地域和強度的預測。 

   

  《中華人民共和國防震減災法》第二十三條:國家依法保護地震監測設施和地震觀測環境。 

  任何單位和個人不得侵占、毀損、拆除或者擅自移動地震監測設施。地震監測設施遭到破壞的,縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構應當采取緊急措施組織修復,確保地震監測設施正常運行。 

  任何單位和個人不得危害地震觀測環境。國務院地震工作主管部門和縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構會同同級有關部門,按照國務院有關規定劃定地震觀測環境保護范圍,并納入土地利用總體規劃和城鄉規劃。 

  【釋義】地震監測設施和地震觀測環境是地震監測工作的基礎和條件,為了保證地震監測工作有效地開展,防震減災法強調要依法保護地震監測設施和地震觀測環境。地震監測設施,是指用于地震信息監測、傳輸和處理的設備、儀器和裝置以及配套的監測場地。地震觀測環境,是指按照國家有關標準劃定的保障地震監測環境不受干擾、能夠正常發揮工作效能的空間范圍。地震監測信息是否準確、及時、連續、可靠,是進行震情監視和預測的重要前提條件。因此保證地震監測系統正常運轉,保護地震監測設施及其觀測環境不受干擾和破壞是十分重要的。任何單位和個人都應了解地震監測設施和觀測環境的重要性,樹立保護意識,自覺維護和保護地震監測設施和觀測環境,不得侵占、毀損、拆除或者擅自移動地震監測設施,不得危害地震觀測環境。同時本條規定,在地震監測設施遭到破壞的情況下,縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構應當采取緊急措施組織修復,確保地震監測設施正常運行;在保護地震監測設施和地震觀測環境的同時,要正確處理其與經濟建設的關系,將其納入土地利用總體規劃和城鄉規劃。 


  《中華人民共和國防震減災法》第二十四條:新建、擴建、改建建設工程,應當避免對地震監測設施和地震觀測環境造成危害。建設國家重點工程,確實無法避免對地震監測設施和地震觀測環境造成危害的,建設單位應當按照縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構的要求,增建抗干擾設施;不能增建抗干擾設施的,應當新建地震監測設施。 

  對地震觀測環境保護范圍內的建設工程項目,城鄉規劃主管部門在依法核發選址意見書時,應當征求負責管理地震工作的部門或者機構的意見;不需要核發選址意見書的,城鄉規劃主管部門在依法核發建設用地規劃許可證或者鄉村建設規劃許可證時,應當征求負責管理地震工作的部門或者機構的意見。

  【釋義】本條規定,對新建、擴建、改建建設工程提出原則要求,即避免對地震監測設施和觀測環境造成危害,有關建設單位應當遵守本條規定的法律義務。同時本條還明確,國家重點建設工程如果確實無法避免對地震監測設施和地震觀測環境造成危害的,建設單位應當按照縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構的要求,增建抗干擾設施,不能增建抗干擾設施的,應當新建地震監測設施。國家重點工程,對國家經濟建設和社會發展是具有重大影響或者重大價值,因任何原因影響國家重點建設工程的建設,將對國家社會產生嚴重的不利影響。因此,在建設國家重點建設工程時,在確實無法避免對地震設施和地震觀測環境造成影響的情況下,可以允許其采取相應的補救措施。這是服務于國家經濟建設大局的體現,規定這種特例是合理的。要使新建、擴建、改建建設工程避免對地震監測環境造成危害,政府相關部門必須采取一定的監管措施,縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門在核發建設工程的選址意見書或者核發建設用地規劃許可證和鄉村建設規劃許可證時,進行嚴格把關是最有效的手段。


第四章  地震災害預防



  地震災害預防是指地震發生之前應做的預防性工作,包括工程性防御措施和非工程性防御措施。工程性防御措施是指對新建、擴建、改建工程必須按照抗震設防要求和工程建設強制性標準進行抗震設防。非工程性防御措施是指旨在增強全社會的防震減災意識,提供避險、自救、互救的能力,以及抗震救災準備等方面的災害預防活動。地震災害預防是防震減災的關鍵環節。 

  《中華人民共和國防震減災法》第三十五條:新建、擴建、改建建設工程,應當達到抗震設防要求。 

  重大建設工程和可能發生嚴重次生災害的建設工程,應當按照國務院有關規定進行地震安全性評價,并按照經審定的地震安全性評價報告所確定的抗震設防要求進行抗震設防。建設工程的地震安全性評價單位應當按照國家有關標準進行地震安全性評價,并對地震安全性評價報告的質量負責。 

  前款規定以外的建設工程,應當按照地震烈度區劃圖或者地震動參數區劃圖所確定的抗震設防要求進行抗震設防;對學校、醫院等人員密集場所的建設工程,應當按照高于當地房屋建筑的抗震設防要求進行設計和施工,采取有效措施,增強抗震設防能力。 

  【釋義】本條是關于新建、擴建、改建建設工程必須達到抗震設防要求的規定。抗震設防要求是指國務院地震工作主管部門,制定或審定的建設工程必須達到的抗御地震破壞標準和在一定風險水準下抗震設計采用的地震烈度或地震動參數。抗震設防要求是在綜合考慮地震環境、建設工程的重要程度、工程設防的風險水準及國家經濟承受能力和要達到的安全目標等因素的基礎上確定的。新建、擴建、改建建設工程的抗震設防要求有兩類:一類是地震烈度區劃圖或者地震動參數區劃圖;另一類是根據地震安全性評價結果確定的抗震設防要求。依照本條規定,新建、擴建、改建建設工程應當在以下兩個方面符合抗震設防要求:一是重大建設工程和可能發生重要次生災害的建設工程,應當按有關規定進行地震安全性評價,并按照經審定的地震安全性評價的報告所確定的抗震設防要求,進行抗震設防;二是本條第三款規定的重大建設工程和可能發生嚴重次生災害的建設工程以外的建設工程,應當按照國家頒布的地震烈度區劃圖或者地震動參數區劃圖所確定的抗震設防要求,進行抗震設防。重大建設工程和可能發生重要次生災害的建設工程,是指對社會有重大價值或者有重大影響的工程;受地震破壞后可能引發水災、火災、爆炸、劇毒或者強腐蝕性物質大量泄漏或其他嚴重次生災害的建設工程。同時,考慮學校、醫院等場所人員密集的特點,本著以人為本的基本理念,在本法中規定了提高學校、醫院等人員密集場所的建設工程的抗震設防的要求,這是一項政策性的規定,明確要求對此類建設工程應在地震動參數區劃圖確定的當地房屋建筑抗震設防要求基礎上提高其抗震設防要求。 


  《中華人民共和國防震減災法》第三十六條:有關建設工程的強制性標準,應當與抗震設防要求相銜接。 

  【釋義】本條規定,有關建設工程的強制性標準應當與抗震設防要求相銜接。表面上看,本條是對有關建筑工程的強制性標準的規定,但實際上是對負責制定建設工程強制性標準的部門職責的規定,這是法定的職責,有關部門應當履行。有關建筑工程的強制性標準與抗震設防要求相銜接,是保證建筑工程按照抗震設防要求進行抗震設防的必要條件。本條規定的實施,為建筑工程按照抗震設防要求進行抗震設防提供了法律保護。在實際工作中,工程設計人員必須遵守建設工程的強制性標準,因此負責制定建設工程強制性標準的部門應當將抗震設防要求的落實變成工程設計人員可操作的設計步驟和計算方法,納入有關建設工程的強制性標準,才能保證建設工程按照抗震設防要求進行抗震設防。 


  《中華人民共和國防震減災法》第三十八條:建設單位對建設工程的抗震設計、施工的全過程負責。 

  設計單位應當按照抗震設防要求和工程建設強制性標準進行抗震設計,并對抗震設計的質量以及出具的施工圖設計文件的準確性負責。 

  施工單位應當按照施工圖設計文件和工程建設強制性標準進行施工,并對施工質量負責。 

  建設單位、施工單位應當選用符合施工圖設計文件和國家有關標準規定的材料、構配件和設備。 

  工程監理單位應當按照施工圖設計文件和工程建設強制性標準實施監理,并對施工質量承擔監理責任。 

  【釋義】本條是關于建設單位、設計單位、施工單位和工程監理的單位在建設工程抗震設計、施工中的責任的規定。規定了建設單位對建設工程的抗震設計、施工全過程負責;設計單位、施工單位分別對設計、施工負責,監理單位對施工質量承擔監理責任。在從事建筑活動的具體過程中,建設單位及設計、施工、監理單位除了要遵守《建設工程質量管理條例》外,還應遵守本法及相關的工程建設強制性標準,如《建筑抗震設計規范》、《構筑物抗震設計規范》等,以保證建設工程符合抗震設防要求和工程建設強制性標準。


  《中華人民共和國防震減災法》第三十九條:已經建成的下列建設工程,未采取抗震設防措施或者抗震設防措施未達到抗震設防要求的,應當按照國家有關規定進行抗震性能鑒定,并采取必要的抗震加固措施: 

  (一)重大建設工程; 

  (二)可能發生嚴重次生災害的建設工程; 

  (三)具有重大歷史、科學、藝術價值或者重要紀念意義的建設工程; 

  (四)學校、醫院等人員密集場所的建設工程; 

  (五)地震重點監視防御區內的建設工程。 

  【釋義】本條是關于已建建設工程采取抗震加固措施的的范圍、條件、方式的規定。對已有建筑物和構筑物進行抗震加固,是我國防震減災工作的重要內容。經過加固的建筑物和構筑物在近幾年內發生的地震中,有的已經經受住了考驗,這說明抗震加固確實是保證生產發展和人民生命安全的積極而有效的措施,是減輕地震災害的重要途徑。凡屬需要進行抗震加固的建筑物、構筑物進行抗震加固的條件是,必須是已建成的,而且未采取抗震設防措施或者抗震設防措施未達到抗震設防要求的。對于尚未建成的或者正在建的上述五類建筑物、構筑物的抗震設防應當根據本法的規定進行抗震設防。具體抗震加固方式是必須先根據國家有關規定進行抗震性能鑒定,然后采取相應的加固措施。不進行抗震性能的鑒定,就不能有效地采取必要的抗震加固措施。 


  《中華人民共和國防震減災法》第四十條:縣級以上地方人民政府應當加強對農村村民住宅和鄉村公共設施抗震設防的管理,組織開展農村實用抗震技術的研究和開發,推廣達到抗震設防要求、經濟適用、具有當地特色的建筑設計和施工技術,培訓相關技術人員,建設示范工程,逐步提高農村村民住宅和鄉村公共設施的抗震設防水平。 

  國家對需要抗震設防的農村村民住宅和鄉村公共設施給予必要支持。 

  【釋義】近年來,發生在我國農村地區的地震造成的嚴重人員傷亡和經濟損失,教訓慘痛。2008年汶川大地震中,現場調查發現,許多倒塌和遭到嚴重破壞的農村村民住宅和鄉村公共設施與缺乏基本地震安全技術措施有關,不良的減災習俗和缺乏科學的指導,導致農村房屋震害特別嚴重。針對農村地區防震減災能力薄弱的狀況,本條規定了縣級以上人民政府加強農村村民住宅和鄉村公共設施抗震設防管理職責以及國家對農村村民住宅和鄉村公共設施給予必要支持的政策。實施農村民居地震安全工程,是一項長期、復雜的工作,必須采取政府引導、示范試點、逐步推進的方式;必須充分發揮政府部門在農村民居建設中的公共服務職能;必須充分調動廣大農民的積極性,增強農民百姓的防震減災意識;必須轉變觀念,讓農村工匠掌握必要的抗震知識,使農村建房更科學、更加合理、利于抗震。各級政府和有關部門要加強對農村地區,特別是少數民族和經濟相對落后地區的安全農居工程工作的支持,通過政府給予適當補貼、制定優惠政策,盡快提高農村地區的抗震能力。 



第七章  監督管理


  防震減災是一項關系社會方方面面的系統工程,需要在政府領導下,政府有關部門按照職責分工,密切配合,共同做好防震減災工作。因此,防震減災工作應當以政府為主導,依靠科技、依靠法制、依靠全社會力量來共同開展。各級政府及其有關部門依法履行職責,加強相關工作的監督管理,對防震減災各項措施的落實、規范防震減災活動,具有重要的意義。 

  

  《中華人民共和國防震減災法》第七十六條:縣級以上人民政府建設、交通、鐵路、水利、電力、地震等有關部門應當按照職責分工,加強對工程建設強制性標準、抗震設防要求執行情況和地震安全性評價工作的監督檢查。 

  【釋義】本條是關于縣級以上人民政府有關部門應當按照職責分工,加強對有關工作的監督檢查的職責規定。本法規定,有關建設工程的強制性標準應當與抗震設防要求相銜接。這就要求建設、交通、鐵路、水利、電力等有關部門制定的工程建設強制性標準,應當明確規定按照抗震設防要求進行抗震設計的方法和措施。這是負責制定建設工程強制性標準的部門的職責,是保證建設工程按照抗震設防要求進行抗震設防的必要條件。同時,以上部門應當按照職責分工,對工程建設強制性標準、抗震設防要求的執行情況和地震安全性評價工作進行監督檢查。


第八章  法律責任


  法律責任是指相關主體因不履行或不完全履行法定義務,或者侵犯他人的法定權利,而應當承擔的由國家機關依法確認并強制其承受的法定的不利后果。承擔法律責任的前提是行為人實施了違法行為,而承擔法律責任的后果是受到法律的制裁。本章是關于國家行政機關及其工作人員和自然人、法人或者其他組織違反防震減災法規定所應當承擔的法律后果。 


  《中華人民共和國防震減災法》第八十二條:國務院地震工作主管部門、縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構,以及其他依照本法規定行使監督管理權的部門,不依法作出行政許可或者辦理批準文件的,發現違法行為或者接到對違法行為的舉報后不予查處的,或者有其他未依照本法規定履行職責的行為的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,依法給予處分。 

  【釋義】本條是規定了國務院地震工作主管部門、縣級以上地方人民政府負責管理地震工作部門或者機構,以及其他依照本法規定行使監督管理權的部門不依法履行職責所應當承擔的法律責任。本條規定違法行為包括,不依法作出行政許可或者辦理批準文件、發現違法行為或者接到對違法行為的舉報后不予查處或者其他未依法履行職責的行為。如有上述未依法履行職責的行為,由其上級機關或者監察機構對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處罰。 


  《中華人民共和國防震減災法》第八十四條:違反本法規定,有下列行為之一的,由國務院地震工作主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構責令停止違法行為,恢復原狀或者采取其他補救措施;造成損失的,依法承擔賠償責任: 

  (一)侵占、毀損、拆除或者擅自移動地震監測設施的; 

  (二)危害地震觀測環境的; 

  (三)破壞典型地震遺址、遺跡的。 

  單位有前款所列違法行為,情節嚴重的,處二萬元以上二十萬元以下的罰款;個人有前款所列違法行為,情節嚴重的,處二千元以下的罰款。構成違反治安管理行為的,由公安機關依法給予處罰。 

  【釋義】本條是關于單位或者個人實施了條文規定的違法行為所應當承擔的法律責任的規定。單位或者個人如果實施了本法規定的三種違法行為,執法主體國務院地震工作主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構可以責令停止違法行為,恢復原狀或者采取其他補救措施。情節嚴重的,還將處以罰款;造成損失的,要依法承擔賠償責任;違反治安管理規定的,由公安機關依法處理。三種違法行為中,特別要講講危害地震觀測環境。地震監測設施周圍一定范圍內不得有影響其工作效能的干擾源存在,這個范圍稱為地震觀測環境的保護范圍。危害地震觀測環境的危險是指在劃定的地震觀測環境保護范圍內從事下列活動:爆破、采礦、采石、鉆井、抽水、注水、設置無線信號發射裝置、進行震動作業、往復機械運動、設置高頻電磁輻射裝置等。 


  《中華人民共和國防震減災法》第八十五條:違反本法規定,未按照要求增建抗干擾設施或者新建地震監測設施的,由國務院地震工作主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構責令限期改正;逾期不改正的,處二萬元以上二十萬元以下的罰款;造成損失的,依法承擔賠償責任。 

  【釋義】本條是關于建設單位未按照規定要求增建抗干擾設施或者新建地震監測設施所應當承擔的法律責任的規定。新建、擴建、改建建設工程,應當避免對地震監測設施和地震觀測環境造成危害。對于國家重點工程,如果必須建設又確實無法避免對地震監測設施或者地震觀測環境造成破壞的,就應該增建抗干擾設施或者新建地震監測設施。如果建設單位沒有這樣做,對地震監測設施或者地震觀測環境造成破壞,就應當承擔相應的法律責任,由國務院地震工作主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構責令其限期改正;逾期不改正的,處以罰款;造成損失的,依法承擔賠償責任。

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